Проблематика исследования

Госзаказ в посткризисный период

Проблема эффективного размещения государственного заказа приобретает особую остроту с учетом последствий недавнего финансово-экономического кризиса. Для преодоления негативных последствий кризиса государство было вынуждено принять на себя значительные финансовые обязательства по поддержке банковской системы и реального сектора. Столкнувшись с проблемой рефинансирования кредитной задолженности в условиях нехватки ликвидности, многие крупные промышленные предприятия были вынуждены обратиться за государственной поддержкой в форме вхождения государства в их капитал и предоставления льготных кредитов. При этом российские компании нуждались не только в прямой финансовой поддержке государства, но и в стимулировании спроса на их продукцию на внутреннем рынке. Глобальный экономический спад спровоцировал падение спроса на промышленные товары как в России, так и на внешних рынках. Конкурентное давление со стороны импорта стало чувствоваться сильнее. Некоторые представители российского крупного бизнеса говорили о необходимости поддержки реального сектора через искусственное стимулирование спроса с помощью государственного заказа. В условиях низкого спроса конкуренция за государственные заказы обострилась, и для многих компаний государственные контракты стали критически важным источником дохода.

Увеличение финансовых обязательств государства, сопровождаемое сужением экономической базы его финансовой мощи, повысили приоритет задачи оптимизации государственных расходов. В условиях бюджетного дефицита к системе размещения госзаказа предъявляются более жесткие требования, отражающие необходимость максимизации экономии на всех направлениях расходов. Речь не идет исключительно об урезании отдельных статей расходов и сокращении совокупного объема государственного заказа. Поскольку госзаказ фактически является одним из инструментов стимулирования реального сектора, то можно ожидать, что урезание расходов по одним направлениям должно сопровождаться увеличением по другим. Независимо от того каким окажется совокупный объем госзаказа в 2010 году, очевидно, что достижение максимальной экономии на закупках будет оставаться в центре внимания государственных структур в посткризисный период.

Стратегическое значение госзаказа.

До кризиса стратегическое значение госзаказа определялось первостепенной ролью, которая отводилась государственным закупкам в реализации долгосрочных проектов инфраструктурного развития, стимулировании конкуренции в экономике и создании доступного рынка для малого предпринимательства. На период кризиса госзаказ на короткое время стал инструментом антикризисного менеджмента. Сейчас госзакупки по-прежнему обладают значимостью большого и надежного рынка в условиях вялого спроса. При этом сохраняется важность традиционных функций госзаказа. Поддержание открытой конкуренции на рынке государственных контрактов и сохранение доступности госзаказа для малого бизнеса необходимы для сохранения и развития звена конкурентоспособных малых и средних компаний.

К концу 2009 года основная часть реформы системы размещения государственного заказа практически завершилась. Государство теперь обладает принципиально новой системой закупок, на которую возложены важные задачи по сдерживанию негативных эффектов недавнего кризиса. Стоит напомнить, что реформа была направлена на формирование экономичных механизмов проведения госзакупок, сдерживание коррупции в системе размещения госзаказа, развитие конкурентных отношений на рынке государственных контрактов и создание доступного рынка для предприятий малого бизнеса. В основе реформы лежал федеральный закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», вступивший в силу в начале 2006 года.

Реформа системы госзакупок проводилась на фоне растущего значения госзаказа в государственной экономической и социальной политике. Начиная с 2006 года госзаказ начал приобретать стратегическое значение с точки зрения перспективного развития страны. Для обеспечения долгосрочного экономического роста и повышения уровня жизни граждан были запущены приоритетные национальные проекты, проекты инфраструктурного развития, специальные федеральные целевые программы и инвестиционные проекты. Эффективность этих инициатив социальной и экономической направленности во многом зависела от эффективности размещения госзаказа. В 2007 году объем госзаказа увеличился по сравнению с прошлогодним значением на 13% при росте ВВП 6,8%. В течение последних пяти лет объем госзаказа увеличивался с темпом, опережающим рост ВВП. В совокупности государственные закупки составляют порядка 10% ВВП России — в 2009 году их объем составил 3.9 трлн. руб.

Рисунок 1
Динамика объема государственного заказа (без учета инфляции).

Успешное осуществление реформы системы размещения госзаказа имеет большое значение для развития конкуренции в российской экономике. Поскольку рынок государственных контрактов составляет примерно 10% национального ВВП, то продвижение принципов рыночной конкуренции и создание равных условий для претендентов на получение государственных контрактов является важным шагом на пути развития конкурентных начал в экономике в целом. В 2007 годы вступил в силу федеральный закон «О защите конкуренции», который лег в основу государственной конкурентной политики. Вслед за его принятием последовал ряд инициатив по недопущению использования доминирующего положения на рынке и обеспечению равного доступа участников рынка к инфраструктуре. Эти начинания отталкиваются от тех же принципов, что и заложенные в федеральном законе №94-ФЗ меры по стимулированию конкуренции при распределении государственных заказов, и вместе они составляет единое содержание государственной конкурентной политики.

Опережающий рост объема госзаказа, который за последние годы вылился в устойчивую тенденцию, привел к возникновению проблемы управления госзаказом как инструментом развития конкуренции и стимулирования роста малого бизнеса. Поскольку от государственных заказов зависит благополучие тысяч российских предприятий, распределение госконтрактов не должно оставаться источником искусственной финансовой подпитки неэффективного бизнеса. Государство начало осознавать, что закупочная политика, как составляющая конкурентной политики, должна делать акцент на поддержании эффективных компаний, повышая доступность рынка государственных контрактов и создавая равные условия для конкуренции. Следует также напомнить, что приоритетной целью реформы системы размещения госзаказа являлось привлечение малого бизнеса на рынок государственных контрактов.

Закупки — новое измерение конкурентоспособности.

В предкризисный период, характеризуемый высоким уровнем экономической активности, интенсивной рыночной конкуренцией и доступностью дешевого заемного капитала, давление конкуренции и стремление бизнеса добиваться максимальной эффективности инвестиционных программ были основными факторами, стоящими за изменениями в политике корпоративным закупок многих российских компаний. Давление конкуренции подталкивало компании к поиску новых подходов к сокращению затрат, которые могли бы усилить их рыночные позиции. Постепенно бизнес начал рассматривать корпоративное снабжение как источник больших неоправданных потерь и одновременно как область потенциальной экономии. Многие компании на своем опыте убедились, что оптимизация расходов по снабжению является важным фактором экономически эффективного проведения инвестиционных программ, направленных на технологическую модернизацию производства.

Кризис только усилил значение корпоративных закупок как фактора конкурентоспособности бизнеса. Падение спроса и удорожание заемного капитала вынуждено компании сосредоточить свои усилия на оптимизации инвестиционных программ и поиске путей снижения операционных издержек. Многие компании стали рассматривать закупки как область стратегической экономии, которая может позволить частично компенсировать нехватку оборотного капитала. В результате, переход на конкурентные формы закупок, повышение прозрачности конкурсных торгов, расширение базы потенциальных контрагентов, повышение информационной открытости закупочной политики и другие традиционные рецепты повышения эффективности корпоративного снабжения стали в неблагоприятных посткризисных условиях стратегически важными инструментами конкурентной борьбы и удержания рыночных позиций.

В России закупки корпоративного сектора регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации; федеральными законами, регулирующими деятельность естественным и локальных монополий; частично федеральным законом № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (2006) и внутренними закупочными регламентами самих компаний.

Федеральный закон №94-ФЗ повлиял на развитие корпоративных регламентов крупных компаний, в особенности, компаний с государственным участием, которые стали воспринимать некоторые отдельные положения этого закона в качестве составных элементов моделей формирования корпоративных регламентов по закупкам. Федеральный закон №94-ФЗ стал отражением государственного видения эффективной закупочной политики. Это обстоятельство побуждает государственные компании следовать в своей закупочной деятельности его основным принципам, которые подразумевают максимальную информационную открытость закупок, повышение конкуренции при распределении контрактов, принципиальную роль аукционных закупок, устранение субъективного фактора при выборе поставщика.

Противодействие коррупции.

Исчерпывающее описание проблемы коррупции содержится в совместном заявлении лидеров стран «Группы Восьми» опубликованном по итогам встречи в Санкт-Петербурге в июле 2006 года:

Коррупция угрожает реализации нашей общей повестки дня в области глобальной безопасности и стабильности, открытым рынкам и свободной торговле, экономическому процветанию и обеспечению правопорядка. Мы признаем существование взаимосвязи между коррупцией и неэффективным государственным управлением ...

Коррупция угрожает реализации нашей общей повестки дня в области глобальной безопасности и стабильности, открытым рынкам и свободной торговле, экономическому процветанию и обеспечению правопорядка. Мы признаем существование взаимосвязи между коррупцией и неэффективным государственным управлением.

Масштабная коррупция среди руководящих работников высокого уровня в исполнительной, судебной и законодательной ветвях власти может оказывать разрушительное влияние на демократию, принципы верховенства закона и социально-экономическое развитие. Мы признаем, что коррупция способствует распространению организованной преступности и терроризма, подрывает доверие общества к правительству и дестабилизирует экономику. Коррупция среди государственных чиновников может препятствовать иностранным инвестициям, сдерживать экономический рост и устойчивое развитие и расшатывать устои правовой и судебной систем. Коррупция напрямую и наиболее тяжело сказывается, прежде всего, на малоимущих слоях населения.

Совместное заявление лидеров стран «Группы Восьми»,
опубликованное по итогам встречи в Санкт-Петербурге
в июле 2006 года

Выступая на совещании по проблемам противодействия коррупции в мае 2008 года, Президент Дмитрий Медведев отметил, что коррупция «разлагает деловую среду, снижает дееспособность государства, отражается на имидже государства» и «подрывает доверие граждан к власти, к тем проблемам, которыми власть должна заниматься». По мнению Президента, уровень коррупции в стране «остается крайне высоким».

В 2008 году Президент Дмитрий Медведев предложил для преодоления проблемы коррупции на системном уровне реализовать комплексную программу, состоящую из трех этапов: 1) модернизация законодательства, 2) реализация мер противодействия и профилактики коррупции в социальной и экономической сфере и создание «стимулов к антикоррупционному поведению» и 3) правовое просвещение и оценка коррупционных явлений со стороны общества. В результате, по инициативе Президента в июле 2008 года был утвержден «Национальный план противодействия коррупции», который предлагает меры «по законодательному обеспечению противодействия коррупции», «по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции» и «по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению».

Коррупция на национальном рынке закупок.

Национальный план противодействия коррупции уделяет большое внимание проблеме коррупции при размещении государственного заказа. На этом направлении план предусматривает реализацию следующих мер:

  • «создание условий для справедливой конкуренции на товарных и финансовых рынках, устранение дискриминационных условий доступа к инфраструктуре естественных монополий, повышение ответственности за организацию картельных соглашений;
  • совершенствование норм, регулирующих осуществление закупок для государственных и муниципальных нужд, в целях исключения возможности их произвольного толкования, дискриминации и предоставления неоправданных преимуществ;
  • «обеспечение контроля за выполнением принятых контрактных обязательств, прозрачности процедур закупок, преимущественное использование механизма аукционных торгов и биржевой торговли при отчуждении государственного и муниципального имущества».

Основным последствием в сфере госзакупок являются неоправданно завышенные цены на закупаемую продукцию. По оценкам «Рейтинга прозрачности 2009» совокупные прямые потери государства от закупок по завышенным ценам составили в 2009 году порядка 280 млрд. руб.

Рынок контрактов государственных и корпоративных структур на поставку товаров и выполнение работ составляет национальный рынок закупок. Государственные и муниципальные заказчики, уполномоченные органы и специализированные организации, размещающие заказы в интересах государственного сектора, и действующие по единым нормативно-правовым стандартам составляют систему размещения государственного заказа, которой соответствует государственный сектор национального рынка закупок. Контракты предприятий, вертикально-интегрированных компаний и холдингов составляют негосударственный сектор национального рынка закупок.

Существует тесная взаимосвязь между коррупцией в государственном и в корпоративном секторе. Оба сектора делят между собой общее пространство поставщиков. Коррумпированность деловых отношений в корпоративном секторе является препятствием на пути преодоления коррупции в государственном секторе, и наоборот. Поскольку государство не может действовать в отрыве от стандартов, принятых в деловой и общественной среде, до тех пор, пока коммерческий сектор будет оставаться обременен коррупцией, государственный сектор не сможет достичь существенного прогресса в преодолении коррупционной проблемы. Верно и обратное.

Государство и общественность имеют право интересоваться проблемами коррупции в корпоративном секторе, в частотности, в области закупок крупных компаний. Это определяется следующими обстоятельствами:

  • Государство является основным или миноритарным акционером многих крупных компаний, включая естественные монополии. Как акционер, государство заинтересовано в прозрачности и эффективности управления государственной собственностью, что распространяется на область корпоративных закупок.
  • Акции большинства крупнейших российских компаний открыто торгуются на российских и международных торговых площадках. Компании несут ответственность перед миноритарными акционерами и участниками биржевой торговли, что, по крайней мере, на этическом уровне обязывает корпоративный менеджмент придерживаться принципов открытости, прозрачности и подотчетности. Кроме того, трудовые коллективы многих промышленных предприятий являются их миноритарными акционерами.
  • Затраты, которые компании несут в результате корпоративной коррупции, не создают добавленной стоимости, лишь увеличивают цену производимой продукции и оказываемых услуг для конечного потребителя. Корпоративная коррупция, паразитирующая на торгово-закупочных отношениях внутри корпоративного сектора, способствует росту инфляции, что напрямую задевает интересы простых граждан.

В 2006 году была ратифицирована Конвенция ООН против коррупции, в которой содержится международные правовые стандарты, относящиеся к мерам профилактики и пресечения коррупции. В соответствии с п.1 статьи 9 Конвенции «каждое государство-участник принимает в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы необходимые меры для создания надлежащих систем закупок, которые основываются на прозрачности, конкуренции и объективных критериях принятия решений и являются эффективными, среди прочего, с точки зрения предупреждения коррупции».

Конвенция определяет стратегические направления дальнейшего реформирования российской системы закупок, среди которых: «публичное распространение информации, касающейся закупочных процедур и контрактов на закупки»; «установление заблаговременно условий участия, включая критерии отбора и принятия решений о заключении контрактов»; «применение заранее установленных и объективных критериев в отношении принятия решений о публичных закупках»; «эффективная система внутреннего контроля, включая эффективную систему обжалования»; «меры регулирования в надлежащих случаях вопросов, касающихся персонала, который несет ответственность за закупки».