Справка по методологии

Введение

Справка по методологии «Рейтинга прозрачности 2007» содержит описание аналитических задач Рейтинга, критериев формирования состава участников, предмета анализа, источников и методов получения информации, анализируемых показателей и основных критериев ранжирования участников в Рейтинге. Помимо составления «Рейтинга прозрачности 2007», который оценивает национальных закупщиков по отдельности, методика предусматривает проведение анализа состояния и тенденций российского рынка государственных и корпоративных закупок в целом.

Аналитические задачи

Конечным продуктом работы, проводимой в рамках «Рейтинга прозрачности 2007», является сам Рейтинг и итоговое исследование российского рынка государственных и корпоративных закупок. Работа направлена на выполнение следующих аналитических задач:

  • оценить прозрачность и эффективность систем закупок крупнейших государственных закупщиков и ведущих российских публичных компаний;
  • провести сравнительный анализ участников «Рейтинга прозрачности 2007» с положительными и отрицательными оценками, установить причины расхождений в показателях систем закупок различных участников и выделить «лучшие практики» управления государственными и корпоративными закупками;
  • охарактеризовать состояние сектора государственных закупок на основе показателей прозрачности процедур, экономической эффективности затрат, возможных злоупотреблений ответственных лиц, финансовых потерь от коррупции и неэффективности закупок и пр.;
  • охарактеризовать состояние сектора корпоративных закупок на основе показателей информационной открытости процедур, конкурентности закупок, возможных злоупотреблений ответственных лиц, финансовых потерь от коррупции и неэффективности закупок и пр.;
  • выявить основные структурные, экономические и правовые тенденции на российском рынке государственных и корпоративных закупок;
  • сформировать рекомендации по повышению прозрачности и эффективности закупок для нужд государственных и коммерческих структур;
  • выработать, основываясь на «лучших практиках» лидеров Рейтинга, национальные стандарты управления государственными и корпоративными закупками.

Состав участников.

Состав участников «Рейтинга прозрачности 2007» делится на две категории: государственные закупщики и корпоративные закупщики. Каждой соответствует свой перечень анализируемых показателей и своя система оценки участников.

В категории государственных закупщиков участниками «Рейтинга прозрачности 2007» стали:

  • 93 федеральных министерства, федеральных агентства и федеральных служб;
  • все субъекты Российской Федерации;
  • 50 муниципальных закупщиков, лидирующих по количеству населения.

В категории корпоративных закупщиков участниками «Рейтинга прозрачности 2007» стали 100 крупнейших публичных российских компаний по показателю рыночной стоимости (капитализации) на 1 сентября 2006 года.

Состав участников «Рейтинга прозрачности 2007» сформирован исходя из следующих предпосылок:

  • Национальный охват исследования. Участники «Рейтинга прозрачности 2007» в государственном секторе представляют различные российские регионы, что обеспечивает полноту географического охвата исследования. В частности, участниками Рейтинга в классе региональных государственных закупщиков являются все субъекты Российской Федерации. Результаты «Рейтинга прозрачности 2007», таким образом, позволят определить «передовые» и «отстающие» регионы по уровню прозрачности и эффективности закупок и составить «карту прозрачности» (т.е. «горизонтальный срез») российской системы размещения государственных заказов;
  • Анализ «вертикали» системы размещения заказов. Структура участников государственного сектора включает в себя государственных заказчиков федерального уровня, государственных заказчиков уровня субъекта Российской Федерации и муниципальных заказчиков, что позволяет оценить состояние системы размещения заказов на трех уровнях распорядителей бюджетных средств. Рейтинг, таким образом, также отражает «вертикальный срез» прозрачности российской системы размещения заказов и показывает «слабые звенья» в вертикали распорядителей бюджетных средств;
  • участие корпоративного сектора. В состав участников «Рейтинга прозрачности 2007» входят 100 крупнейших публичных российских компаний по показателю рыночной стоимости. Их участие позволяет провести анализ ситуации в широком сегменте корпоративного сектора, на который приходится в общей сложности порядка 90% оборота национального рынка закупок.

Предмет анализа.

Предмет анализа «Рейтинга прозрачности 2007» — системы закупок крупнейших закупщиков государственного и корпоративного сектора.

В зависимости от класса1 и индивидуальных особенностей участника закупщиком может считаться как отдельный заказчик, так и группа заказчиков, объединенных в общую структуру управления. Так, в классе федеральных государственных закупщиков федеральное министерство или ведомство вместе с органами его подведомственной сети подчинения рассматривается в качестве одного закупщика. Со вокупность государственных заказчиков, входящих в структуру управления субъек та Российской Федерации и распоряжающихся средствами бюджета субъекта, рассматривается в качестве одного государственного закупщика регионально го уровня. Аналогично, совокупность муниципальных заказчиков, входящих в структуру управления муниципального образования и распоряжающиеся средствами муниципального бюджета, рассматриваются в качестве одного закупщика муници пального уровня.

1 В рамках «Рейтинга прозрачности 2007» рассматриваются 4 класса закупщиков: федеральные государственные закупщики, государственные закупщики уровня субъекта Российской Федерации, муниципальные закупщики и корпоративные закупщики.

Каждый закупщик образует уникальную систему закупок — систему отношений между заказчиками и поставщиками, функционирующую в рамках определенных процедур. Такая система характеризуется набором количественных показателей, определяющих степень прозрачности, экономической эффективности, доступности, конкурентности торгов и других параметров, характеризующих отношения между заказчиками и поставщиками системы.

Каждая система закупок действует на основе организационной структуры, выполняющей функции управления процессами размещения заказов2 в соответствии с определенными регламентирующими нормативами3. Регламентирующие нормативы составляют правовое поле системы закупок и устанавливают допустимые процедуры, права и обязанности участников размещения заказа, порядок принятие решений и пр.

2 Например, это может быть уполномоченный орган субъекта Российской Федерации или муниципального образования по размещению заказов, действующий на основании федерального закона № 94­ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

3 Для государственных закупщиков основой регламентирующих нормативов является федеральный закон № 94­ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для госу дарственных и муниципальных нужд», федеральные законы с дополнениями и изменениями к федеральному закону № 94­ФЗ и дополнительные нормативно­правовые акты. Регламентирующие нормативы различных государственных закупщиков может различаться между собой, поскольку некоторые закупщики могут принимать дополнительные нормативно­правовые акты на своем уровне компетенции. Для корпоративных закупщиков регламентирующие нормативы устанавливаются решением руководства в форме корпоративных закупочных регламентов.

Важной составляющей системы закупок является информационное пространство, объединяющее заказчиков и поставщиков в систему информирования о проведении конкурсных торгов и неконкурсных закупок, процедурах размещения заказов, результатах торгов и пр. В большинстве случаев основой информационного пространства является официальный сайт закупщика. Полнота, доступность и простота интерфейса официального сайта во многом определяет степень открытости и прозрачности отношений между заказчиками и поставщиками системы.

Другим весомым элементом системы закупок являются технологии или формы размещения заказов. Наиболее распространенными технологиями являются открытый конкурс, аукцион, запрос котировок и закупка у единственного источника.

Любая система закупок действует на определенном рынке поставщиков, являющихся постоянными участниками конкурсных торгов заказчиков данной системы. Рынок поставщиков влияет, в первую очередь, на конкурентные показатели системы закупок.

Эффективность системы закупок зависит от управляющих кадров, профессионального уровня специалистов закупочного звена и их лояльности по отношению к профессиональному долгу.

Таким образом, основными элементами системы закупок являются:

  • регламентирующие нормативы;
  • организационная структура;
  • технологии размещение заказов;
  • информационное пространство;
  • управляющие кадры;
  • рынок поставщиков4.

4 В случае ряда участников Рейтинга информационная инфраструктура управления размещением заказов, в частности, автоматизированные информационные системы по ведению сводных реестров и отслеживанию действий заказчиков, является существенной составляющей системы закупок. Информационная инфраструкту ра может оказывать влияние на другие элементы системы закупок, например, на информационное пространство системы закупок, если официальный сайт интегрирован с автоматизированной информационной системой.

Взаимодействие этих элементов системы закупок проявляется в формировании определенного характера отношений между заказчиками и поставщиками. Эти отношения могут быть охарактеризованы набором количественных показателей, отражающих фундаментальные характеристики системы закупок — прозрачность конкурсных процедур, конкурентность закупок, эффективность затрат.

Получение данных5

Для составления «Рейтинга прозрачности 2007» и формирования базы данных итогового исследования собиралась информация из следующих источников:

  • Анкетирование участников. Каждому участнику Рейтинга направлялась Анкета участника с перечнем вопросов по структурным показателям системы закупок. Структура закупок — это распределение суммарного объема закупок за определенный период по различным формам размещения заказа: открытый/закрытый конкурс, открытый аукцион, запрос котировок, закупка у единственного источника. Анкетирование проводилось с целью получения данных о структуре совокупного объема закупок, а также о структуре закупок внутри отдельных товарных категорий. Эта информация характеризует закупочную политику участника в вопросах выбора различных форм размещения заказов, различающихся по степени прозрачности процедур и по­тенциальным возможностям для злоупотреблений;
  • Процедура «контрольной закупки». «Контрольная закупка» — это процедура анализа закупок, совершенных участниками за рассматриваемый период, проводимая для определения отклонений цен, по которым заключаются контракты, от рыночных цен на закупаемую продукцию. «Контрольная закупка» проводится только в отношении государственных закупщиков. Источником сведений о совершенных закупках являются официальные сайты для размещения информации о размещении заказов6. Результатом проведения «контрольной закупки» в отношении участника Рейтинга является определение показателя «средневзвешенного ценового отклонения» (смотрите раздел «Анализ данных»), характеризующего степень завышения цен на закупки;
  • Анализ официальных сайтов. Для оценки эффективности информационного сопровождения размещения заказов проводится анализ функциональных характеристик официальных сайтов. К функциональным характеристикам относятся логичность структуры сайта, эффективность поискового интерфейса, быстрота загрузки страниц, совместимость сайта с различными Интернет–браузерами7;
  • Данные Федеральной антимонопольной службы России. Для оценки право­применительной практики участников Рейтинга по размещению государственных и муниципальных заказов по каждому участнику собираются данные о жалобах поставщиков, поступивших на рассмотрение ФАС России. Помимо показателя суммарного числа положительных жалоб, данные ФАС России включают статистическое распределение удовлетворенных жалоб по типам нарушений и по типам решений ФАС.

При составлении «Рейтинга прозрачности 2007» устанавливается, что необоснованный отказ предоставить данные по Анкете участника указывает на закрытый характер закупочной политики участника не совместимый с принципами прозрачности. Такая позиция участника негативно сказывается на его положении в итоговой таблице Рейтинга (смотрите раздел «Результаты».).

5 При составлении «Рейтинга прозрачности 2007» данные по всем показателям собирались за период 01.07.06—30.06.07.

6 Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов для государственных заказчиков федерального уровня и официальные сайты субъектов Российской Федерации для государственных заказчиков регионального уровня и муниципальных заказчиков.

7 При оценке характеристик официальных сайтов не учитывались показатели посещаемости сайта, такие как количество хостов/мес., количество хитов/мес., ядро сайта и пр., поскольку их значения существенно зависят от степени интернетизации региона.

Анализ данных.

Основным методом анализа принятым в данном исследовании является «перекрестный анализ» — сравнительный анализ показателей участников, принадлежащих к одному классу. Следующие показатели определялись в ходе настоящего исследования:

Показатель средневзвешенного ценового отклонения 
Структурные показатели
Показатели информационного сопровождения размещения заказов 
Среднее число участников конкурсных торгов
Оценка правоприменительной практики участника

Формирование рейтинга.

«Рейтинг прозрачности 2007» предусматривает формирование 4­х рейтингов, соответствующих 4­м классам национальных закупщиков. Структура каждого рейтинга включает 5 уровней прозрачности: «гарантированная прозрачность», «высокая прозрачность», «средняя прозрачность», «базовая прозрачность», «низкая прозрачность». Принадлежность к конкретному уровню определяется итоговой оценкой участника, которая складывается арифметически из оценок по каждому из рассматриваемых показателей.

Для различных классов закупщиков вводятся различные перечни анализируемых показателей, различные таблицы соотношений между итоговой оценкой и уровнем прозрачности и различные системы распределения баллов по показателям.

Государственный сектор: федеральные закупщики.

Для классов федеральных государственных и муниципальных закупщиков перечни анализируемых показателей совпадают17, однако различаются распределения баллов по показателям.

Далее следует перечень рассматриваемых показателей и система распределения баллов по ним:

Наименование
показателя №1
Средневзвешенное ценовое отклонение18 (X)
Формула подсчета
баллов (Y)
Y = ­3X + 60; 0 ≤ X ≤ 20
Y = 0; X > 20
Наименование
показателя №2
Доля аукционов в структуре закупок (X)
Формула подсчета
баллов (Y)
Y = 6*X; X ≤ 5
Y = 30; X>5
Наименование
показателя №3
Доля закупок у единственного источника (X)
Формула подсчета
баллов (Y)
Y = 30; X ≤ 5
Y = ­2X + 40; 5 < X ≤ 20
Y = 0; X > 20
Наименование
показателя №4
Среднее число поставщиков,
подавших заявки на участие
в конкурсных закупках (X)
Формула подсчета
баллов (Y)
Y = 0; X ≤ 2,5
Y = (40/3) X ­ 100/3; 2,5 < X ≤ 3,5
Y =20; X > 3,5
Наименование
показателя №5
Среднее число поставщиков,
допущенных для участия в торгах (X)
Формула подсчета
баллов (Y)
Y = 0; X ≤ 2
Y = (40/3) X ­ 80/3; 2 < X ≤ 3,5
Y = 20; X > 3,5
Наименование
показателя №6
Количество жалоб в ФАС России,
по которым приняты положительные решения (X)
Формула подсчета
баллов (Y)
Y = 30; X = 0
Y = 15; X = 1
Y = 5; X = 2
Y = 0; X ≥ 3

Таблица 1
Перечень показателей.

17 Это связано с тем, что эти два класса закупщиков, как правило, не имеют собственных официальных сайтов для размещения информации о размещении заказов: федеральные государственными закупщики размещают информации на портале zakupki.gov.ru, информация муниципальных закупщиков, как правило, представлена на официальных сайтах им субъектов Российской Федерации. При составлении рейтинга региональных закупщиков учитываются функциональные характеристики официальных сайтов.

18Участникам, по которым не удалось вычислить уровень завышения цен в связи с отсутствием необходимой информации, автоматически присваивалось значение среднего уровня завышения цен в соответствующем классе.

В соответствии с этим перечнем и системой распределения баллов по показателям принята следующая таблица соотношений между итоговой оценкой и уровнями прозрачности:

Уровень прозрачности Итоговая оценка
Гарантированная прозрачность >120
Высокая прозрачность 100 — 120
Средняя прозрачность 80 — 100
Базовая прозрачность 60 — 80
Низкая прозрачность <60

Таблица 2
Структура рейтинга.

Если участник Рейтинга не предоставляет данные по показателям из Анкеты участника, то подсчет итоговой оценки производится без включения оценок по показателям из пунктов 2 и 3. Также, в этом случае, или если невозможно достоверно определить по данным Анкеты значения показателей из пунктов 4 и 5, то они вычисляются на основе анализа статистической выборки19 проведенных закупок участника, информация о которых размещена на официальном сайте.

19 Статистическая выборка по каждой из 5 характеристических товарных групп состоит из 20—30 случайно выбранных завершенных закупок участника. Итоговая статистическая выборка, таким образом, состоит из 100—150 завершенных закупок.

Государственный сектор: региональные закупщики.

Далее следует перечень показателей и система распределения баллов по каждому из них для класса региональных закупщиков:

Наименование
показателя №1
Средневзвешенное ценовое отклонение (X)
Формула подсчета
баллов (Y)
Y = ­3X + 60; 0 ≤ X ≤ 20
Y = 0; X > 20
Наименование
показателя №2
Доля аукционов в структуре закупок (X)
Формула подсчета
баллов (Y)
Y = 6*X; X ≤ 5
Y = 30; X>5
Наименование
показателя №3
Доля закупок у единственного источника (X)
Формула подсчета
баллов (Y)
Y = 30; X ≤ 8
Y = ­(15/11)*X + 450/11; 8 < X ≤ 30
Y = 0; X > 30
Наименование
показателя №4
Итоговая оценка
функциональных характеристик официального сайта (X)
Формула подсчета
баллов (Y)
Y = 0; X ≤ 2
Y = (40/6)*X – 40/3; 2 < X ≤ 8
Y = 40; X > 8
Наименование
показателя №5
Среднее число поставщиков,
подавших заявки на участие
в конкурсных закупках (X)
Формула подсчета
баллов (Y)
Y = 0; X ≤ 2,5
Y = (40/3) X ­ 100/3; 2,5 < X ≤ 4
Y =20; X > 4
Наименование
показателя №6
Среднее число поставщиков,
допущенных для участия в торгах (X)
Формула подсчета
баллов (Y)
Y = 0; X ≤ 2
Y = (40/3) X ­ 80/3; 2 < X ≤ 3,5
Y = 20; X > 3,5
Наименование
показателя №7
Количество жалоб в ФАС России,
по которым приняты положительные решения (X)
Формула подсчета
баллов (Y)
Y = 30; X = 0
Y = 15; X = 1
Y = 5; X = 2
Y = 0; X ≥ 3

Таблица 3
Перечень показателей.

В соответствии с этим перечнем и системой распределения баллов по показателям принята следующая таблица соотношений между итоговой оценкой и уровнями прозрачности:

Уровень прозрачности Итоговая оценка
Гарантированная прозрачность >160
Высокая прозрачность 140 — 160
Средняя прозрачность 120 — 140
Базовая прозрачность 100 — 120
Низкая прозрачность <100

Таблица 4
Структура рейтинга.

Если участник Рейтинга не предоставляет данные по показателям из Анкеты участника, то подсчет итоговой оценки производится без включения оценок по показателям из пунктов 2 и 3. Также, в этом случае, или если невозможно достоверно определить по данным Анкеты значения показателей из пунктов 5 и 6, то они вычисляются на основе анализа статистической выборки проведенных закупок участника, информация о которых размещена на официальном сайте.

Государственный сектор: муниципальные закупщики.

Далее следует перечень рассматриваемых показателей и система распределения баллов по ним:

Наименование
показателя №1
Средневзвешенное ценовое отклонение (X)
Формула подсчета
баллов (Y)
Y = ­3X + 60; 0 ≤ X ≤ 20
Y = 0; X > 20
Наименование
показателя №2
Доля аукционов в структуре закупок (X)
Формула подсчета
баллов (Y)
Y = 6*X; X ≤ 5
Y = 30; X>5
Наименование
показателя №3
Доля закупок у единственного источника (X)
Формула подсчета
баллов (Y)
Y = 30; X ≤ 8
Y = ­(15/11)*X + 450/11; 8 < X ≤ 30
Y = 0; X >30
Наименование
показателя №4
Среднее число поставщиков,
подавших заявки на участие
в конкурсных закупках (X)
Формула подсчета
баллов (Y)
Y = 0; X ≤ 2,5
Y = (40/3)X ­ 100/3; 2,5 < X ≤ 4
Y = 20; X > 4
Наименование
показателя №5
Среднее число поставщиков,
допущенных для участия в торгах (X)
Формула подсчета
баллов (Y)
Y = 0; X ≤ 2
Y = (40/3) X ­ 80/3; 2 < X ≤ 3,5
Y = 20; X > 3,5
Наименование
показателя №6
Количество жалоб в ФАС России,
по которым приняты положительные решения (X)
Формула подсчета
баллов (Y)
Y = 30; X = 0
Y = 15; X = 1
Y = 5; X = 2
Y = 0; X ≥ 3

Таблица 5
Перечень показателей.

В соответствии с этим перечнем и системой распределения баллов по показателям принята следующая таблица соотношений между итоговой оценкой и уровнями прозрачности:

Уровень прозрачности Итоговая оценка
Гарантированная прозрачность >150
Высокая прозрачность 120—150
Средняя прозрачность 100—120
Базовая прозрачность 70—100
Низкая прозрачность <70

Таблица 6
Структура рейтинга.

Если участник Рейтинга не предоставляет данные по показателям из Анкеты участника, то подсчет итоговой оценки производится без включения оценок по показателям из пунктов 2 и 3. Также, в этом случае, или если невозможно достоверно определить по данным Анкеты значения показателей из пунктов 4 и 5, то они вычисляются на основе анализа статистической выборки проведенных закупок участника, информация о которых размещена на официальном сайте.

Корпоративный сектор.

Далее следует перечень рассматриваемых показателей и система распределения баллов по ним:

Наименование
показателя №1
Доля аукционов в структуре закупок (X)
Формула подсчета
баллов (Y)
Y = 0; X ≤ 1/4
Y = (120/11)*X – 30/11; ј < X ≤ 3
Y = 30; X > 3
Наименование
показателя №2
Доля закупок
в форме закрытого конкурса (X)
Формула подсчета
баллов (Y)
Y = 35; X ≤ 5
Y = ­(7/4)*X + 175/4; 5 < X ≤ 25
Y = 0; X > 25
Наименование
показателя №3
Доля закупок у единственного источника20 (X)
Формула подсчета
баллов (Y)
Y = 30; X ≤ 10
Y = ­2*X + 50; 10 < X ≤ 25
Y = 0; X > 25
Наименование
показателя №4
Стоимостная доля торгов,
извещения по которым размещались
на официальном сайте (X)
Формула подсчета
баллов (Y)
Y = 0; X ≤ 25
Y = (5/13)*X – 125/13; 25 < X ≤ 90
Y = 25; X > 90
Наименование
показателя №5
Показатели раскрытия информации о закупках (X)
Размещаются извещения о проведении торгов Y = 10
Размещаются цены контрактов, заключаемых по результатам торгов Y = 10
Размещаются сведения о победителях торгов Y = 10
Размещаются сведения об участниках торгов Y = 10
Наименование
показателя №6
Среднее число поставщиков, подавших заявки на участие в конкурсных закупках (X)
Формула подсчета
баллов (Y)
Y = (40/3)X ­ 100/3; 2,5 ≤ X ≤ 4
Y = 0; X ≤ 2,5
Y = 20; X ≥ 4
Наименование
показателя №7
Среднее число поставщиков,
допущенных для участия в торгах (X)
Формула подсчета
баллов (Y)
Y = (40/3)*X ­ 80/3; 2 ≤ X ≤ 3,5
Y = 0; X ≤ 2
Y = 20; X ≥ 3,5

Таблица 7
Перечень показателей.

20При подсчете итоговой оценки этот показатель умножается на поправочный коэффициент, отражающий объективные потребности компаний в закупках товаров у поставщиков­монополистов. Каждая компания имеет свою отраслевую принадлежность, и каждому признаку отраслевой принадлежности соответствует свой поправочный коэффициент.

В соответствии с этим перечнем и системой распределения баллов по показателям принята следующая таблица соотношений между итоговой оценкой и уровнями прозрачности:

Уровень прозрачности Итоговая оценка
Гарантированная прозрачность >130
Высокая прозрачность 100—130
Средняя прозрачность 70—100
Базовая прозрачность 40—70
Низкая прозрачность <40

Таблица 8
Структура рейтинга.

Анализ национального рынка закупок.

Основываясь на данных, полученных в ходе составления «Рейтинга прозрачности 2007» проводится анализ показателей прозрачности, экономической эффективности, конкурентности и структуры национального рынка закупок. Рынок подразделяется на 4 сектора, соответствующие 4­м классам национальных закупщиков.

Путем обобщения данных по отдельным закупщикам по каждому сектору вычисляются следующие показатели:

Основываясь на полученных значениях показателей средневзвешенного ценового отклонения и совокупных объемов закупок, в каждом классе подсчитывается абсолютное значение потерь от закупок по завышенным ценам. Эти значение позволяют оценить потери государства и корпоративного сектора от непрозрачных и неэффективных закупок.