Методика исследования

Введение

Настоящее исследование подводит итоги работы Проекта «Национальный рейтинг прозрачности закупок» по составлению «Рейтинга прозрачности 2006», которая проводилась с августа по октябрь текущего года. В ходе выполнения этой работы было опрошено более 250 государственных, муниципальных и корпоративных закупщиков и почти 600 поставщиков, регулярно участвующих в конкурсных закупках участников данного рейтинга. Была собрана обширная статистическая база, позволившая провести сравнительною оценку положения дел в четырех основных секторах национального рынка закупок:

  • государственные федеральные закупки;
  • государственные региональные закупки;
  • муниципальные закупки;
  • корпоративные закупки.

В соответствии с принадлежностью к одному из секторов выделяются четыре класса закупщиков, представленных в Таблице 1.

Kласс закупщиков Kоличество участников
Государственные закупщики федерального уровня 90
Государственные закупщики регионального уровня 50
Муниципальные закупщики 50
Корпоративные закупщики 60

Таблица 1
Распределение участников Рейтинга Прозрачности 2006 по классам закупщиков

Из представителей государственного сектора в список участников «Рейтинга прозрачности 2006» вошли 90 крупнейших государственных закупщиков федерального уровня, включая федеральные министерства, федеральные агентства и федеральные службы как основные органы государственной власти федерального уровня; 50 субъектов Российской Федерации, лидирующих по величине консолидированного регионального бюджета и 50 муниципальных закупщиков, лидирующих по количеству населения.

Из представителей корпоративного сектора в «Рейтинг прозрачности 2006» была включена 61 компания из семи ключевых отраслевых секторов:

  • электроэнергетики;
  • транспорта;
  • нефтегазовой промышленности;
  • телекоммуникационного сектора;
  • металлургии
  • машиностроения
  • строительства.

По каждому участнику была составлен индивидуальный набор материалов (анкета участника, «контрольная закупка», запрос в Федеральную Антимонопольную Службу), на основе которого определялось положение участников в структуре рейтинга. На базе собранных материалов определялись усредненные показатели прозрачности, конкурентности и эффективности четырех основных секторов национального рынка закупок.

Национальные закупщики

В зависимости от класса и характеристик участника закупщиком может считаться как отдельный заказчик, так и группа заказчиков, объединенных в общую структуру управления. В классе федеральных государственных закупщиков федеральное министерство или ведомство вместе с органами его подведомственной сети подчинения рассматривается в качестве одного закупщика. Совокупность государственных заказчиков, принадлежащих к структуре управления субъекта Российской Федерации и распоряжающихся средствами бюджета субъекта, рассматривается в качестве одного государственного закупщика регионального уровня. Аналогичный подход реализован в отношении класса муниципальных закупщиков. Корпоративный закупщик включает в себя все структурные единицы, дочерние и зависимые структуры, объединенные единым процессом размещения заказов.

Исследование проводилось в предположении, что каждый закупщик образует уникальную систему закупок — систему отношений между заказчиками и поставщиками, функционирующую по определенным правилам в рамках установленных процедур. Такая система может быть охарактеризована определенным набором количественных показателей, определяющих степень прозрачности, конкурентности и эффективности отношений между заказчиками и поставщиками в системе закупок.

Каждая система закупок действует на базе уникальной организационной структуры, которая осуществляет функции по управлению размещением заказов1 в соответствии с определенными нормативами2. Важной составляющей системы закупок является информационное пространство, которое объединяет заказчиков и поставщиков в единую систему информирования о размещаемых заказах, процедурах проведения конкурсных торгов и их результатах. Охват, полнота и доступность информационного пространства системы закупок для всех заинтересованных сторон во многом определяет степень открытости и прозрачности отношений между заказчиками и поставщиками в системе закупок. Одним из основополагающих элементов системы закупок являются технологии или формы размещения заказов.

1Например, это может быть уполномоченный орган субъекта Российской Федерации или муниципального образования по размещению заказов, действующий на основании закона 94-ФЗ.

2Для закупщиков государственного сектора нормативной основой является вступивший в силу с начала этого года закон 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и соответствующие нормативно-правовые акты. Однако регламентирующая среда различных государственных закупщиков может различаться, поскольку сами закупщики могут принимать дополнительные нормативно-правовые акты на своем уровне компетенции.

Наиболее распространенными технологиями размещения заказов являются конкурс, аукцион, запрос котировок и закупки у единственного источника. Любая система закупок действует на определенном рынке поставщиков, являющихся постоянными участниками конкурсных торгов заказчиков в данной системе. Разумеется, эффективность рабаты системы закупок не может не зависть от конкретных людей, ею управляющих, их профессионализма, добросовестности и лояльности по отношению к профессиональному долгу. Поэтому управляющие кадры также являются значимым элементом системы закупок.

Таким образом, основными элементами системы закупок являются:

  • регламентирующие нормативы;
  • организационная структура;
  • технологии размещение заказов;
  • информационное пространство
  • управляющие кадры
  • рынок поставщиков3.

3В случае ряда участников Рейтинга информационная инфраструктура управления заказами является существенной составляющей системы закупок, так как она оказывает значительное влияние на другие составляющие, в частности, на информационное пространство и технологии размещения заказов.

Взаимодействие этих элементов проявляется в формировании определенного характера отношений между заказчиками и поставщиками. Эти отношения могут быть охарактеризованы набором количественных показателей, отражающих фундаментальные характеристики любой системы закупок — прозрачность, конкурентность, эффективность

Источники информации

Для составления «Рейтинга прозрачности 2006» и формирования статистической базы настоящего исследования собиралась информация из следующих источников:

  • Анкетирование участников. На основе анкетирования участников определялся консолидированный объем закупок участников за отчетный период, структурные показатели систем закупок участников и консолидированные объемы закупок в характеристических товарных категориях.
  • «Контрольная закупка». Статистическая выборка закупок, совершенных участником за отчетный период, которая использовалась для определения ценовых отклонений в характеристических товарных группах.
  • Данные Федеральной антимонопольной службы России. Данные о жалобах, направленных в ФАС России на действия участников «Рейтинга прозрачности 2006», предмет жалоб и принятые по ним решения.
  • Анализ открытых источников, включая официальные сайты участников. Открытые источники использовались для получения контекстной информации о системе закупок участников: организационной структуре, нормативах, информационном пространстве системы закупок и пр.

При составлении «Рейтинга прозрачности 2006» предполагалось, что полное или значительное отсутствие информации по описанным выше трем главным каналам получения данных (за исключением открытых источников) указывает на то, что участник придерживается политики закрытых закупок, которая не может быть совместима с принципами прозрачности. Организации, придерживающиеся закрытой закупочной политики, автоматически попадали в область отрицательных оценок по шкале рейтинга.

Показатели прозрачности, эффективности и конкурентности

Основным методом анализа, принятым в данном исследовании, является «перекрестный анализ» — сравнительный анализ показателей участников, принадлежащих к одному классу закупщиков, и усредненных показателей различных классов. Перекрестный анализ показателей позволяет отследить влияние нерыночных факторов, включая коррупцию, на процессы размещения заказов, и на основе статистического анализа выдвинуть предположения об их причинах, последствиях и возможных путях устранения.

Следующие показатели определялись в ходе настоящего исследования:

Показатель средневзвешенного ценового отклонения

Ценовое отклонение определяется как относительная разница между ценой, по которой фактически осуществляется закупка, и рыночно-обоснованным значением цены на товары или услуги по спецификации данной закупки. Средневзвешенное ценовое отклонение вычисляется по всему объему совершенных за измеряемый период закупок участника с учетом стоимостного веса каждой закупки (отношения величины контракта к совокупному объему закупок, совершенных за отчетный период). Величина этого показателя характеризует степень эффективности системы закупок участника и определяет потенциал экономии, которая может быть достигнута путем развития конкуренции и устранения негативного влияния нерыночных факторов, включая коррупцию4.

В рамках настоящего исследования оценка величины средневзвешенного ценового отклонения участника (далее обозначаемого как СЦО) составлялась на основе анализа средневзвешенных ценовых отклонений в шести характеристических товарных группах закупаемой продукции:

  • горюче-смазочные материалы и топливо;
  • вычислительная техника и компьютерные принадлежности;
  • транспортные средства;
  • фармацевтические и медицинские товары;
  • мебельные товары;
  • офисные принадлежности.

В каждой характеристической товарной группе показатель СЦО определялся путем вычисления этого показателя внутри статистической выборки нескольких закупок участника, соответствующих анализируемой товарной группе. Итоговое значение показателя СЦО определялось как средневзвешенное значение данного показателя по шести характеристическим товарным группам с учетом веса каждой группы в структуре закупок участника5.

Выбранные характеристические группы позволяют с большой точностью определить значения ценовых отклонений, поскольку товары, принадлежащие к этим группам, стандартизированы и закупаются на открытом рынке. Определение рыночной цены по таким закупкам гораздо проще, чем по закупкам работ или услуг или товаров сложной спецификации6.

4В некоторых случаях цена контракта не является итоговой ценой закупки, которая определяется на основе дополнительных соглашений между заказчиком и поставщиком. Как правило, в результате итоговая цена превышает первоначальную цену контракта.

5Например, пусть у гипотетического участника система закупок характеризуется следующим набором показателей СЦО статистических выборок и объемов закупок в характеристических товарных группах: топливо и ГСМ — 5% и 50 млн. руб; вычислительная техника и компьютерные принадлежности — 6% и 60 млн. руб; транспортные средства — 7% и 70 млн. руб; фармацевтические и медицинские товары — 8% и 80 млн. руб; мебельные товары — 9% и 90 млн. руб; офисные принадлежности — 10% и 100 млн. руб. Тогда итоговое значение СЦО вычисляется следующим образом: СЦО = 100% х[(0.05х50 )] ~ 7.9%

6Можно предположить, что в силу сложности определения рыночной цены уникальных товаров, закупаемых на узкоспециализированных рынках, а также комплексных работ и услуг, злоупотребления, совершаемые при закупках такого рода, имеют большие масштабы, чем при закупках товаров характеристических товарных групп и схожих товаров.

Средний уровень конкуренции при конкурсных закупках

Число участников конкурсных торгов является одним из основных показателей уровня конкуренции в системе закупок каждого из участников. При незначительном влиянии нерыночных факторов, таких как административные барьеры и коррупция, которые действуют в качестве фильтров, ограничивающих возможности участия тех или иных поставщиков в конкурсных торгах, уровень конкуренции должен определяться конкурентными показателями рынка закупаемой продукции или услуг. Ситуация, при которой закупки товаров на конкурентных рынках сопровождаются участием минимально допустимого по закону количества поставщиков, прямо указывает на влияние нерыночных факторов, включая коррупционный фактор.

В данном исследовании уровень конкуренции количественно характеризуется показателем средневзвешенного уровня конкуренции, т. е. средневзвешенного количества участников конкурсных торгов, вычисленного по шести характеристическим товарным группам закупок с учетом веса каждой группы в структуре закупок участника. Метод определения этого показателя полностью аналогичен методу определения средневзвешенного показателя ценового отклонения, описанному выше.

Конкурентность системы закупок определяется двумя взаимосвязанными факторами:

  • доступностью информации об актуальных закупках;
  • количеством участников конкурсных торгов.

Доступность информации определяется количеством используемых участником каналов информирования поставщиков и стоимостью доступа к ним. Наиболее распространенными каналами информирования являются официальный сайт участника в сети Интернет и специализированные печатные издания для размещения информации и заказов. В таблице 2 представлены ценовые параметры ряда стандартных каналов информирования поставщиков.

Наименование канала информации Стоимость размещения информации заказчиком, руб. за публикацию Стоимость доступа к информации для поставщика, руб/мес.
Печатные издания
Журнал «Конкурсные торги» 6000 450
Бюллетень «Московские торги» 6000 540
Государственный заказ «Санкт-Петербурга» бесплатно 880
Интернет
Официальный сайт бесплатно бесплатно
Портал Москвы бесплатно бесплатно
Портал СПб бесплатно бесплатно

Таблица 2
Примеры каналов информирования поставщиков

Одним из наиболее перспективных инструментов информирования поставщиков, доступных в настоящее время, является Интернет. Закон 94-ФЗ определил понятие «Официального сайта для размещения информации о размещении заказов» как официального канала информирования о закупках для государственных и муниципальных нужд в сети Интернет. Информирование поставщиков через размещение информации в Интернете обладает большими преимуществами по сравнению с информированием через печатные издания: простота размещения информации и доступа к ней, низкая стоимость управления информационным ресурсом, неограниченный охват аудитории.

Определение конкурентности системы закупок определяется путем сравнения конкурентных показателей локального рынка поставщиков и показателей средневзвешенного уровня конкуренции в рассматриваемых характеристических товарных группах. В таблице 3 даются оценки конкурентных показателей рассматриваемых рынков.

Товарная группа Поставщики локального рынка
горюче-смазочные материалы и топливо −30
вычислительная техника и компьютерные принадлежности −50
транспортные средства −50
фармацевтические и медицинские товары −20
мебельные товары −40
офисные принадлежности −50

Таблица 3
Конкурентные показатели рынков характеристических товарных групп

Показанные оценки подтверждают, что рассматриваемые товарные рынки являются высококонкурентными даже в локальном масштабе (на уровне региона). При таких конкурентных показателях рынка система закупок участников, функционирующая на основе рыночных принципов, должна характеризоваться высокими показателями конкуренции. В таблице 4 приведены характеристики конкурентности системы закупок участников в зависимости от показателя средневзвешенного уровня конкуренции.

Число участников Уровень конкуренции
8 - 12 максимальный
5 - 7 высокий
3 - 4 средний
1 - 2 низкий

Таблица 4
Характеристика уровня конкуренции системы закупо

Не может вызывать сомнений то обстоятельство, что при рассмотрении товаров, закупаемых на конкурентных рынках, чем выше уровень конкуренции в системе закупок участника, тем большей прозрачностью характеризуется система. Высокие показатели конкуренции могут быть только при условиях, что:

  • поставщики уверены в честном отношении к ним;
  • информация о закупках доступна без ограничений.
Доли отдельных форм закупок (конкурс, аукцион, запрос котировок, закупки у единственного источника) в общем объеме закупаемой продукции

7В группе корпоративных закупщиков было проведено дополнительное разделение на подгруппы по отраслевой принадлежности, чтобы выделить тех участников, которые характеризуются схожими структурами закупаемой продукции и услуг.

Предполагалось, что при закупках поставочных товаров торгуемых на конкурентных рынках наиболее прозрачной формой закупок является аукцион. В соответствии с этим предположением анализировалась структура закупок участников в характеристических товарных категориях

Уровень прозрачности
1-ый уровень: «ПР++ гарантированная прозрачность»
использование открытых конкурентных процедур максимальное8
доступность информации о размещении заказов высокая
полнота и своевременность информирования поставщиков максимальная
средневзвешенное ценовое отклонение в пределах 3%
уровень конкуренции максимальный
дискриминация участников конкурсных торгов отсутствует

8На конкурсной основе осуществляются все закупки за исключением тех, которые объективно целесообразно осуществлять на внеконкурсной основе.

2-ой уровень: «ПР+ высокая прозрачность»
использование открытых конкурентных процедур высокое
доступность информации о размещении заказов высокая
полнота и своевременность информирования поставщиков высокая
средневзвешенное ценовое отклонение 3—5%
уровень конкуренции высокий
дискриминация участников конкурсных торгов отсутствует
3-ий уровень: «ПР средняя прозрачность»
использование открытых конкурентных процедур среднее
доступность информации о размещении заказов высокая
полнота и своевременность информирования поставщиков среднее
средневзвешенное ценовое отклонение 5—10%
уровень конкуренции средний
дискриминация участников конкурсных торгов присутствует
4-ый уровень: «ПР− базовая прозрачность»
использование открытых конкурентных процедур низкое
доступность информации о размещении заказов среднее
полнота и своевременность информирования поставщиков среднее
средневзвешенное ценовое отклонение 10-20%
уровень конкуренции низкий
дискриминация участников конкурсных торгов присутствует
5-ый уровень: «ПР−− низкая прозрачность»
использование открытых конкурентных процедур низкое
доступность информации о размещении заказов низкая
полнота и своевременность информирования поставщиков низкая
средневзвешенное ценовое отклонение выше 20%
уровень конкуренции низкий
дискриминация участников конкурсных торгов присутствует
Threesome