Проблематика исследования

Введение

Коррупция признана одной из самых серьезных проблем, с которой сталкивается Россия на современном этапе развития. Важность противодействия коррупции неустанно подчеркивается в политических программах ведущих партий, выступлениях общественных деятелей, рекомендациях представителей делового сообщества и высказываниях государственных лиц. К 2005 году проблема коррупции приобрела политическое значение, став ключевой составляющей видения национальных приоритетов, представленного Президентом РФ Владимиром Путиным в Послании Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 года. По словам Президента: «Особенностью последнего времени стало то, что наша недобросовестная часть бюрократии — как федеральной, так и местной — научилась потреблять достигнутую стабильность в своих корыстных интересах, стала использовать появившиеся у нас наконец благополучные условия и появившийся шанс для роста не общественного, а собственного благосостояния». В условиях, когда «чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса», наиболее приоритетной задачей, утверждает Президент, остается «повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению

«...несмотря на предпринимаемые усилия, нам до сих пор не удалось устранить одно из самых серьезных препятствий...

«...несмотря на предпринимаемые усилия, нам до сих пор не удалось устранить одно из самых серьезных препятствий на пути нашего развития — коррупцию. Считаю, что социальная ответственность должна быть основой деятельности и чиновников, и представителей бизнеса»

В.В. Путин
Послание Федеральному Собранию
Российской Федерации
10 мая 2006

Настоящее исследование подводит итоги работы Проекта «Национальный рейтинг прозрачности закупок» по составлению «Рейтинга прозрачности 2006», которая проводилась с августа по октябрь текущего года. В ходе выполнения этой работы было опрошено более 250 государственных, муниципальных и корпоративных закупщиков и почти 600 поставщиков, регулярно участвующих в конкурсных закупках участников данного рейтинга. Была собрана обширная статистическая база, позволившая провести сравнительною оценку положения дел в четырех основных секторах национального рынка закупок:

Каковы основные проявления коррупции и ее последствия? Прежде всего, коррупция приводит к возникновению дополнительного неизбежного налога на предпринимательскую деятельность, который порождает обширный оборот незаконных доходов, вращающихся вне рамок законодательного поля. Потребность в легализации незаконных доходов ведет к бегству капитала за рубеж, где эти средства консолидируются на бесчисленных счетах в оффшорных банках. Коррупция фактически приводит к изъятию из законного оборота значительной части средств, которые, будучи выведены из области легального обращения, не могут быть направлены на цели инвестирования.

Под давлением коррупции начинает меняться сама экономическая система: принципы рыночной конкуренции постепенно уступают место принципам теневого лоббирования. Участники рынка вынуждены отказываться от логичных подходов к бизнесу, основанных на повышении качества производимых товаров и снижении цен. Конкурентоспособность, в традиционном понимании этого понятия, становится все менее значимой для успешного продвижения коммерческих интересов на российских рынках. Честные и конкурентоспособные компании фактически вытесняются с рынков, а внутри экономической системы растет неравенство и множится несправедливость. В итоге в глобальном масштабе российская экономика становится все менее конкуренто-способной, уступая не только индустриально развитым странам Северной Америки, Евроропы и Восточной Азии, но и многим развивающимся странам1

1В этом году в регулярно публикуемом международной организацией Transparency International рейтинге коррумпированности стран Россия заняла 127-е место из 163-х возможных. Ближайшие соседи России в рейтинге — Гондурас, Непал, Филиппины, Руанда. В 2005 году Россия находилась на 126-м месте из 159.

Проявления коррупции носят разносторонний характер, однако основной урон коррупция наносит в хозяйственной сфере, где перед чиновниками открываются широкие возможности для личного обогащения за счет чужого имущества. В первую очередь речь идет о закупках товаров и услуг государственными и корпоративными структурами. Проявления коррупции такого рода одинаковы и в государственном, и в корпоративном секторе, только в последнем на месте нечистого на руку чиновника оказывается недобросовестный менеджер компании.

На практическом уровне коррупционная проблема распадается на несколько различных проблемных зон, каждая со своей спецификой, в которых коррупция проявляет себя с разной степенью выраженности и остроты. Эти проблемные зоны широко известны: управление государственной собственностью, государственное лицензирование, таможенное и налоговое регулирование, судебная практика и пр. Однако особенно остро коррупционная проблема проявляет себя в области распределения государственных заказов, в которой ежегодный оборот средств составляет порядка 10% ВВП.

Коррупция и национальный рынок закупок

В области государственных закупок коррупционные отношения строятся вокруг простых схем взаимного обогащения коррумпированных чиновников и недобросовестных поставщиков. Эти отношения реализуются путем манипулирования ценами закупаемой продукции и процедурами размещения заказов. Несмотря на простоту применяемых в большинстве случаев коррупционных схем, их массовость и повсеместность приводят к масштабным потерям государства, причиной которых являются искусственно завышенные цены и низкое качество закупаемой продукции.

Важной спецификой коррупционной проблемы в плоскости государственных закупок является тесная взаимосвязь коррупции внутри государственных структур и коррупции внутри корпоративного сектора. Связующим звеном между государственными и корпоративными закупками является общий рынок поставщиков, который поделен между этими двумя секторами. Поскольку рынок не может одновременно функционировать по двум наборам «правил игры», коррупционность деловых отношений в коративном секторе выступает в качестве дополнительного барьера на пути преодоления коррупции на государственном уровне. Государственный аппарат не может функционировать в вакууме, в отрыве от тех методов и стандартов, которые приняты в деловой среде и в обществе в целом. Поэтому до тех пор, пока отношения внутри коммерческого сектора будут оставаться обремененными коррупцией, наивно было бы ожидать значительного прогресса на пути решения этой проблемы в государственном секторе.

Обоснован ли интерес общественности и государства к корпоративной коррупции и вопросам прозрачности закупок российских компаний? Безусловно, да.

  • Государство является одним из акционеров (основных или миноритарных) во многих крупных российских компаниях, включая естественные монополии. Будучи акционером, государство напрямую заинтересовано в прозрачности и эффективности управления государственной собственностью, что в полной мере распространяется и на область корпоративных закупок. Более того, большинство российских крупных компаний являются не частными, а публичными, и управляются наемным менеджментом, который обязан соблюдать интересы всего состава акционеров, включая государство.
  • Трудовые коллективы промышленных предприятий часто являются миноритарными акционерами. Кроме того акции большинства крупнейших российских компаний открыто торгуются на российских и международных торговых площадках. Компании несут ответственность перед миноритарными акционерами и участникамими биржевой торговли, которая, по крайней мере, на этическом уровне обязывает корпоративный менеджмент придерживаться в своей работе принципов открытости, прозрачности и подотчетности.
  • Затраты, которые несут компании в результате корпоративной коррупции, не создают добавленной стоимости, однако увеличивают цену производимой продукции и оказываемых услуг на уровне конечного потребителя. Таким образом, корпоративная коррупция, паразитирующая на торгово-закупочных отношениях внутри корпоративного сектора, способствует росту инфляции, что напрямую задевает интересы простых граждан.

По крайней мере в области государственных закупок слова Президента о необходимости обуздания коррупции не были проигнорированы. В начале этого года вступил в силу закон 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», направленный, в том числе, на сужение коррупционного поля в одной из наиболее сложных и проблемных зон государственной деятельности — размещении государственных заказов. Вскоре после принятия закона Федеральная антимонопольная служба России — один из разработчиков 94-ФЗ — была наделена полномочиями по контролю над размещением государственных заказов. Система размещения государственных и муниципальных заказов, в которой «откаты» до недавнего времени оставались стандартной практикой в отношениях между государственными чиновниками и поставщиками продукции и услуг, начала медленное движение в сторону повышения прозрачности и конкурентности.

Для того чтобы намечающиеся позитивные изменения не заглохли под давлением бюрократического сопротивления и смогли в недалеком будущем принести конкретные плоды в форме сбережения средств налогоплательщиков, усилия государства должны быть подкреплены общественными инициативами.

По этой причине Национальная Ассоциация Участников Электронной Торговли (НАУЭТ) и Межрегиональное общественное движение «Против Коррупции» объединили усилия в рамках реализации Проекта «Национальный рейтинг прозрачности закупок», намереваясь сделать его эффективным практическим инструментом борьбы с коррупцией. Опираясь на поддержку представителей Государственной Думы Российской Федерации, органов контроля над деятельностью государственных ведомств и всех тех, кому не безразлично положение дел в стране, инициаторы проекта приступили к созданию жизнеспособного инструмента общественного контроля над деятельностью государственной бюрократии в сфере закупок.

Задачи проекта «Национальный рейтинг прозрачности закупок»

Настоящее исследование подводит итоги «Рейтинга прозрачности 2006». Основной целью составления рейтинга было получение полноценной картины функционирования национального рынка закупок на основе показателей прозрачности, конкурентности и экономической эффективности участников рынка. Располагая показателями закупочной деятельности отдельных национальных закупщиков, требовалось получить конкретные количественные оценки величины финансовых потерь в результате закупочной коррупции и определить основные проблемные зоны, где она наиболее распространена.

Подход, воплощенный в создании «Рейтинга прозрачности», позволяет выделить лучших среди крупнейших национальных закупщиков, и на основе анализа их закупочной практики сформировать практические рекомендации универсального применения по противодействию манипулированию закупочными процедурами, которые могут быть реализованы практически всеми заказчиками товаров и услуг.

Рейтинг прозрачности — многолетний проект. Уже в следующем году, опираясь на результаты «Рейтинга прозрачности 2006» и настоящего исследования, будет произведен очередной «замер прозрачности», который позволит определить тенденции на уровне отдельных национальных закупщиков. Статические показатели, на которых основывается настоящее исследование, будут дополнены динамическими характеристиками, которые послужат мерой прогресса государственных и корпоративных закупщиков на пути к повышению прозрачности, конкурентности и эффективности закупок.

Конечным результатом всех этих усилий должно стать появление национального стандарта прозрачности, устанавливающего национальный эталон прозрачности закупок государственных и коммерческих структур. Стандарт прозрачности должен располагать одобрением и поддержкой со стороны государства, общественности и делового сообщества и стать легитимной основой для развития национального рынка закупок. Он должен вбирать в себя лучшие практики наиболее успешных представителей государственного и корпоративного сектора, которые на практике смогли реализовать действенные решения по противодействию коррупции, развитию конкуренции и повышению экономической эффективности закупочной деятельности. Существование стандарта в качестве доминирующего норматива поведения на национальном рынке закупок станет мерой оценки развития систем закупок и ориентиром для тех участников рынка, которые стремятся вывести закупочную деятельность на более высокий уровень результативности.

Проект действует на безвозмездной основе в качестве общественной инициативы, используя средства и организационные ресурсы НАУЭТ и Межрегионального общественного движения «Против Коррупции».